Aber es ist nun einmal Tatsache, dass polizeiliche Arbeit und insbesondere die Ermittlungsarbeit und Aufklärung von Straftaten, ein hochgradig arbeitsteiliger Prozess ist. Und das bedeutet, dass daran verschiedene Mitarbeiter aus verschiedenen Polizeidienststellen und zu verschiedenen Zeiten beteiligt sind. Sie alle müssen auf Informationen zurückzugreifen, die zum gleichen Sachverhalt gehören, und früher bereits von einem Kollegen – gegebenenfalls aus einer ganz anderen Dienststelle – erfasst worden sind.
Beispiele für arbeitsteiliges Arbeiten und notwendigen Workflow bei polizeilichen Ermittlungen und Auswertungen
Im Rahmen eines großen, überregionalen Ereignisses, nehmen wir beispielsweise den G7-Gipfel im Frühsommer 2015, wird ereignisbegleitend eine Besondere Aufbauorganisation (BAO) eingerichtet. Ein Unterabschnitt dieser BAO ist dafür zuständig, Hinweise aufzunehmen, die aus der Bevölkerung eingehen. Man mag sich vorstellen, dass dafür eine Art Callcenter der Polizei eingerichtet wird. Natürlich sind die aufnehmenden Polizeibeamten nicht auch dafür zuständig, diese eingegangenen Hinweise zu überprüfen und auf Relevanz zu bewerten. Dies ist Aufgabe eines anderen Unterabschnittes unter dem Dach der gleichen BAO, die u.U. in einer ganz anderen Dienststelle und an einem ganz anderen Ort angesiedelt ist. In einem solchen Praxisfall ist es also notwendig, dass die bei der Hinweisaufnahme erfassten Informationen möglichst zeitnah und fehlerfrei übermittelt und den Mitarbeitern in der Hinweisbewertung zur Verfügung gestellt werden.
Ein weiteres Beispiel: Polizeidienststellen haben Meldepflichten zu erfüllen. Grundlage dafür ist der sogenannte Kriminalpolizeiliche Meldedienst (KPMD) bzw. Sondermeldedienste. Sie beruhen auf dem Konzept, dass bestimmte Ereignisse, zum Beispiel Hakenkreuzschmierereien oder andere für politisch rechtsextreme Tätergruppe typische Straftaten, zeitnah in der zuständigen lokalen Polizeidienststelle erfasst werden. Sofern es sich um eine Straftat handelt, ist diese Dienststelle auch für die weitere kriminalpolizeiliche Bearbeitung und Ermittlung zuständig. Gleichzeitig ist diese Dienststelle jedoch verpflichtet, eine Meldung innerhalb festgelegter Frist an die dafür zuständige Meldezentrale im jeweiligen Bundesland, das ist meist das Landeskriminalamt, zu übermitteln. Dort wird eine solche Meldung gesichtet, abgeglichen mit vergleichbaren Meldungen und gegebenenfalls ergänzt und muss dann, wiederum innerhalb vorgegebener Fristen, an das Bundeskriminalamt als Zentralstelle für alle Polizeibehörden von Bund und Ländern übermittelt werden. Dort sind die so aufgelaufenen Ereignismeldungen für berechtigte Teilnehmer aus allen angeschlossenen Polizeibehörden suchbar und stehen insbesondere für Auswertungen zur Verfügung, die über den rein lokalen bzw. regionalen Bereich hinausgehen.
Solche Meldepflichten sind ein Dauerbrenner, wenn es um Klagen von Polizeibeamten über mangelnde informationstechnische Ausstattung geht. Denn in aller Regel sind die Vorgangsbearbeitungssysteme der Länder gar nicht und die Fallbearbeitungssysteme nur eingeschränkt in der Lage, dass entsprechende Meldungen in diesen Systemen erfasst und nach entsprechender Bearbeitung auf elektronischem Weg bis zur zentralen Sammelstelle im Bundeskriminalamt weitergereicht werden. Die Regel ist vielmehr, dass solche Meldungen doppelt bzw. mehrfach in den verschiedenen polizeilichen Informationssystemen erfasst werden müssen. Der entsprechende – und aus Sicht vieler Polizeibeamter anachronistische, weil technisch vermeidbare – Mehrfachaufwand ohne qualitativen oder quantitativen Zugewinn ist der Grund für die massive Unzufriedenheit mit diesem Zustand.
Polygon: Erfahrungen und Entwicklungsergebnisse bei der Lösung dieser Probleme
Im Laufe der langjährigen Zusammenarbeit mit Polizeibehörden war Polygon immer wieder mit solchen Anforderungen konfrontiert. Wir möchten dies zum Anlass nehmen, auf einige Aspekte der von uns realisierten Lösungen hinzuweisen, wie auch auf einige generelle Konzepte, die im Zusammenhang mit der Unterstützung von arbeitsteiligem Arbeiten durch polizeiliche Informationssysteme eine wesentliche Rolle spielen:
Ein zentrales Datenbanksystem
Das polizeiliche Informationssystem von Polygon besteht aus einer zentralen Datenbank, z.B. in einer Landespolizeibehörde. Diese Datenbank ist in der Regel in unterschiedliche, logisch voneinander abgegrenzte „Datentöpfe“ unterteilt. Es kann also zum Beispiel einen Datentopf geben für den Staatsschutz, einen für den Deliktsbereich Massenkriminalität und einen für den Deliktsbereich Wirtschaftskriminalität, um nur einige Beispiele zu nennen.
Anwendungen, die auf unterschiedliche Nutzerbedürfnisse angepasst sind
Ferner gehören sogenannte Anwendungen zum Informationssystem. Sie stellen für den Benutzer die Oberfläche zur Verfügung, mit deren Hilfe er Informationen in die Datenbank eingibt oder von dort abfragt bzw. benutzt.
Langjährige Erfahrung hat gezeigt, dass die Anforderungen und Erwartungen der Benutzer an eine „passende“ Anwendung nicht über einen Kamm geschoren werden können: Anwender die unter Zeitdruck und Stress Hinweise in einem polizeilichen Callcenter erfassen müssen, haben nun einmal andere Anforderungen, als Anwender, die im LKA verantwortlich sind für die Bearbeitung von Meldungen aus dem Bereich der politisch motivierten Kriminalität und deren Weiterleitung an das BKA. Und demzufolge gibt es im System Polygon eine Anwendung für die Aufnahme von Hinweisen, mit der alle notwendigen Informationen zum Hinweisgeber und zum eigentlichen mitgeteilten Sachverhalt erfasst werden können. Diese Anwendung ist selbsterklärend und erfordert kaum Zusatzzeit für Einarbeitung bzw. Schulung der Anwender.
Workflow = Weitergabe von Arbeitsabschnitt zu Arbeitsabschnitt am Beispiel der Hinweisaufnahme und -bearbeitung
Sobald ein Hinweis fertig erfasst ist und der Erfasser den entsprechenden „Knopf“ drückt, wird dieser Hinweis im System weitergeleitet an einen zugewiesenen Arbeitsplatz im Unterabschnitt Hinweisbewertung und taucht dort im elektronischen Eingangskorb auf. Damit geht die Verantwortung für diesen Hinweis über vom Erfasser auf den Hinweisbearbeiter. Dies wird als entsprechender Meilenstein mit Zeit- und Datumsangabe intern im System vermerkt.
Der Sachbearbeiter in der Hinweisbearbeitung arbeitet mit einer Anwendung, die auf die spezifischen Anforderungen der Hinweisbewertung zugeschnitten ist. Er sieht in dieser Oberfläche natürlich die Informationen, die der Ersterfasser aufgenommen hat, kann aber zusätzlich weitere Informationen eintragen und damit den Hinweis qualitativ bewerten und ergänzen: Er kann zum Beispiel vermerken, dass und wann die entsprechenden Sachverhalte überprüft wurden und was bei der Überprüfung herausgekommen ist. Je nach Systemkonfiguration kann als nächster Workflowabschnitt hinter der Hinweisbewertung ein Unterabschnitt Ermittlung/Auswertung geschaltet sein. An diesen Unterabschnitt können entsprechend bewertete Hinweise wiederum elektronisch per Workflow im System weitergeleitet werden. Mit dieser beispielhaften Beschreibung des Workflow von der Hinweisaufnahme bis Ermittlung und Auswertung dürfte das Prinzip des Workflows im System Polygon ausreichend deutlich geworden sein.
Workflow bei den Meldediensten
Eine ganz ähnliche Workflow-Prozesskette existiert für die arbeitsteilige Bearbeitung von meldepflichtigen polizeilichen Ereignissen: Der erste Arbeitsabschnitt ist hier in der lokalen Dienststelle angesiedelt, die zuständig ist für die Aufnahme der Strafanzeige. In dieser sachbearbeitenden Dienststelle werden die Daten der Beteiligten, sowie die relevanten Sachverhalte formularmäßig erfasst, wobei die Art und Struktur der zu erfassenden Informationen in aller Regel bundesweit einheitlich vorgegeben ist durch entsprechende Vorschriften für den jeweiligen Meldedienst (, die jeweils in engem Zusammenhang stehen mit der Errichtungsanordnung und den Verfahrensvorschriften für den jeweiligen Meldedienst). Die so erfassten Informationen bilden die Grundlage für die weitere Sachbearbeitung und Ermittlungen auf lokaler Ebene. Gleichzeitig werden diese Informationen, sobald der lokale Sachbearbeiter dies entscheidet, via Workflow weitergeleitet an den zuständigen Arbeitsabschnitt in der zentralen Meldebehörde (, wie gesagt, meist das Landeskriminalamt des jeweiligen Landes). Und innerhalb von Sekunden nach Freigabe durch den lokalen Sachbearbeiter zeigt sich eine entsprechende neue Meldung im Eingangsbereich dieses Arbeitsabschnittes. Auch in der zentralen Meldebehörde können die melderelevanten Daten nun weitergeleitet werden an spezialisierte Arbeitsplätze, um dort schrittweise geprüft, gegebenenfalls ergänzt oder bearbeitet zu werden, bevor eine endgültige Entscheidung über die weitere Verwendung bzw. Verwertung dieser Meldung in der zentralen Meldebehörde geschieht. Je nach individueller Systemkonfiguration kann sich danach noch ein weiterer Arbeitsschritt anschließen: Er besteht darin, dass entsprechend qualifizierte und für die Weiterleitung bewertete Meldungen dann über eine Schnittstelle, z.B. die Bund-Länder-Dateischnittstelle (BLDS), auf elektronischem Wege an das Bundeskriminalamt als die bundesweit zuständige zentrale Sammelstelle geschickt werden.
Workflow bei komplexen Fallermittlungen: „Klinkenputzen“
Und noch eine weitere arbeitsteilige Prozesskette sei erwähnt: Sie betrifft die Unterstützung der Ermittler und Auswerter nach komplexen Straftaten, zum Beispiel nach solchen gegen Leib und Leben. Man stelle sich vor, dass in einem kleinen Ort auf dem flachen Land ein Tötungsdelikt geschehen ist. Es wird dann sehr bald ein spezialisiertes Kommissariat einer übergeordneten Dienststelle die Ermittlung und Auswertung übernehmen. Dennoch ist es notwendig zahlreiche Detail-Ermittlungen vor Ort durchzuführen, zum Beispiel alle Personen in der Nachbarschaft zu befragen oder andere infrage kommende Zeugen. Im polizeilichen Jargon wird diese Tätigkeit als Klinkenputzen bezeichnet. Auch dafür bietet das polizeiliche Informationssystem Polygon eine Workflow-Kette an und zwar für die Arbeitsabschnitte der lokalen Ermittler vor Ort („Klinkenputzer“) und für die Fallbearbeitung im zuständigen Schwerpunkt-Kommissariat. den Mitarbeitern vor Ort steht eine einfache, selbsterklärende Erfassungsanwendung zur Verfügung, in der sie die Ergebnisse ihrer Zeugenbefragungen rasch und übersichtlich erfassen können. Wiederum nach Freigabe durch den Verfasser werden diese Informationen via Workflow weitergeleitet an den zugeordneten Arbeitsabschnitt in der übergeordneten Dienststelle und stehen zeitnah, effektiv und garantiert ohne jegliche mehrfach-Erfassung für weitergehende Ermittlungen und Auswertungen zur Verfügung.
Bewährte generelle Konzepte
Damit diese arbeitsteilige Erfassung, Bearbeitung und Auswertung von Informationen zu einem polizeilich relevanten Sachverhalt reibungslos und unter Beachtung der gebotenen Sicherheitserfordernisse geschehen kann, haben sich folgende, ohnehin im System Polygon vorhandene Konzepte bewährt:
Erfasserprinzip für alle Arten von Information und Dokumente
Jedes Datum, das im System Polygon erfasst wird, wird automatisch und systemintern versehen mit einem Kennzeichen für den jeweiligen Erfasser bzw. Arbeitsabschnitt in der Prozesskette. Dabei ist unter ‚Datum‘ ein einzelnes Attribut zu verstehen, wie zum Beispiel der Geburtsname einer Person oder ihr Familienname, oder ein Informationsobjekt, also eine bestimmte Person, eine Beziehung zwischen zwei Objekten oder auch ein Dokument. Das hat zur Folge, dass für jedes einzelne Attribut, jedes Informationsobjekt, jede Beziehung und jedes Dokument im System vermerkt ist, wer dieses Element angelegt hat. Uns ist kein anderes polizeiliches Informationssystem bekannt, welches das Erfasserprinzip bis auf die Ebene von Attributen, Beziehungen und Dokumenten realisiert hat.
Zum Verändern von Informationen
Anders, als in anderen vergleichbaren Informationssystemen, führt eine Veränderung von Informationen in Polygon auch nicht zum Verlust der ursprünglich erfassten Informationen. Wenn also beispielsweise das Geburtsdatum einer Person im Zuge der Bearbeitung verändert, d.h. also der ursprünglich erfasste Wert scheinbar überschrieben wird, so wird in Polygon der neue, veränderte Wert lediglich hinzu geschrieben, der alte Wert für das Geburtsdatum bleibt jedoch erhalten. Zwar wird sich in der Anwenderoberfläche jeweils der zuletzt erfassten Werte zeigen, im sogenannten Historie-Fenster, das zu jedem Datenfeld eingeblendet werden kann, sind jedoch nicht nur sämtliche jemals erfassten Werte sichtbar, sondern auch, wann und von welchem Benutzer die früher erfassten Werte erfasst worden sind. Für dieses Verfahren gibt es auch keine „Obergrenze“, in dem Sinne, dass nur eine bestimmte Anzahl von Attributen erfasst werden kann. Der Besitzer des Objektes, dem solche Attribute zugeordnet sind (also z.B. verschiedene Geburtsdaten zu einer bestimmten Person) ist der einzige Anwender, der die von ihm als nicht zutreffend erachteten Attribute tatsächlich löschen kann. Bei der Implementierung dieses Konzeptes stand weniger das Misstrauen gegenüber Manipulationen durch polizeiliche Benutzer im Vordergrund, als vielmehr das Erfordernis, jederzeit auch den früher erfassten Stand der polizeilichen Erkenntnisse so detailgetreu wie möglich wiedergeben zu können.
Löschen von Informationen
Ähnliches gilt sinngemäß auch für das Löschen von Informationen: Für berechtigte Benutzer bietet die jeweilige Anwendung die Funktion zum Löschen eines Objektes oder einer Beziehung zwischen Objekten. Es handelt sich dabei aber lediglich um ein Ausblenden dieser Informationen aus der Anzeige in der entsprechenden Anwendung. Eine tatsächliche physikalische Löschung solcher Informationen geschieht auf diese Weise nicht. Auch dies sorgt dafür, dass im (unserer Kenntnis nach seltenen) Bedarfsfall jederzeit mit Systemmitteln überprüft werden kann, wann welche Informationen vorhanden waren bzw. logisch gelöscht wurden und von wem.
Meilensteine dokumentieren den Arbeitsfortschritt
In den auf arbeitsteiliges Arbeiten ausgelegten Anwendungen von Polygon werden sogenannte Meilensteine geschrieben. Als Meilenstein wird das Erreichen eines bestimmten Teilzieles in der gesamten Prozesskette verstanden, also zum Beispiel die Erfassung und das Speichern eines vollständig erfassten Hinweises. Mit dem oben so genannten „Knopfdruck“ in der Anwendung sorgt der Erfasser dafür, dass nicht nur die Daten entsprechend abgespeichert werden, sondern dass zusätzlich auch ein solcher Meilenstein geschrieben wird: Er besagt, dass der zugeordnete Teilprozessschritt (hier Hinweiserfassung) erfolgreich abgeschlossen wurde, wann dies war und durch welchen Anwender bzw. welchen Arbeitsabschnitt bei gruppenweiser Arbeit (hier Unterabschnitt Hinweiserfassung).
Die Verwendung von Meilensteinen ist insbesondere bei komplexen Prozessketten sehr notwendig und hilfreich: Es gibt zum Beispiel Meldeprozesse, bei denen es zu einer Erstmeldung und entsprechender Weiterleitung an die Meldezentrale mehrere Ergänzungsmeldungen geben kann. Solche Ergänzungsmeldungen sind immer dann indiziert, wenn die sachbearbeitenden Dienststelle neue, ergänzende Informationen oder auch Korrekturen zu vorangegangene Informationen mitteilen möchte. Man kann sich leicht vorstellen, dass eine Erstmeldung mit ihr folgenden zwölf Ergänzungsmeldungen über einen Zeitraum weniger Tage und die entsprechende Bearbeitung in der Meldezentrale im LKA einen relativ komplexen Gesamtprozess zu einem polizeilich relevanten Ereignis darstellt. Und dass es in einem solchen Fall sehr hilfreich ist, wenn anhand der Meilensteine überprüft bzw. dokumentiert werden kann, wer wann was gemacht hat.
Erfahrungen
Polygon-Anwendungsfamilien mit Workflow-Funktionen wurden bzw. werden seit Jahren genutzt: Manche, wie z.B. die zur Unterstützung von Meldepflichten, ständig im Rahmen der Allgemeine Aufbauorganisation (AAO), andere im Bedarfsfall, wenn eben eine Besondere Aufbauorganisation (BAO) eingerichtet wurde und z.B. eine Hinweisaufnahme- und -Bearbeitungskette genutzt werden musste.
Ein wesentlicher Vorteil in allen Einsatzbereichen ist die erhebliche Einsparung von Arbeitszeit durch Vermeiden von Mehrfach-Erfassungen. Er ist verbunden damit, dass notwendige Informationen nahezu „in real time“ an dem Arbeitsplatz zur Verfügung stehen, wo sie benötigt werden. Und nicht zum Beispiel wichtige Hinweise stunden-, tage- oder auch wochenlang irgendwo herumliegen, nur weil niemand dazu kam, diesen Hinweis einzugeben bzw. zu sichten.
Sämtliche Polygon-Anwendungen mit Workflow-Fuktionen verwenden die gleiche Benutzeroberfläche, nämlich die des Datenbank-Browsers Polys. Er ist generell die moderne Benutzeroberfläche für sämtliche modernen Polygon-Anwendungen, angefangen von der (einfachen) Hinweis-Ersterfassung bis zur sehr umfangreichen und leistungsfähigen „Fallbearbeitung“ SABAA. Daraus folgt, das sämtliche Anwender von Polygon diese Benutzeroberfläche kennen. Die Praxis hat zwei Erkenntnisse gebracht: Erstens, ist die Polys-Benutzeroberfläche so einfach und intuitiv, dass ein Minimum an Ersteinweisung (z.B. ein halber Tag) ausreicht, um mit ihr sinnvoll arbeiten zu können. Und zweitens ist kein neues „Lernen“ notwendig, um eine weitere Polys-Anwendung einzusetzen, wenn man mit Polys ohnehin schon vertraut ist. Polys gibt es in zwei Varianten, nämlich für thick client-Konfigurationen (, also Arbeitsplatzcomputer unter MS-Windows), als auch für den Zugriff aus einem Web-Browser heraus.
Mehr arbeitsteiliges Arbeiten und mehr Workflow hatte jedoch noch einen weiteren positiven Effekt, besonders im Rahmen von „Pflichtarbeiten“, wie z.B. für einen Meldedienst oder beim „Klinkenputzen“. Sie hatten lange Zeit einen schlechten Ruf, weil der „normale Polizeibeamte“ in der Erfassung (nur) für den Meldedienst eine lästige Pflicht und Zusatzarbeit sah, der (früher) kein Gegenwert für ihn selbst hatte. In der Realisierung des Meldedienstes in Polygon werden dagegen zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen: Denn die Erfassung muss für die Sachbearbeitung auf lokaler Ebene ohnehin geschehen. Und aus dieser einmaligen Erfassung wird, quasi auf Knopfdruck, die Information abgeleitet, die vom jeweiligen Meldedienst vorgeschrieben ist. Und auch gleich an die entsprechende Meldezentrale weitergeleitet. Der Sachbearbeiter erbringt also nicht nur (, wie früher,) ungeliebte Zusatzarbeiten, die ihm nichts nützt, sondern erledigt seine Meldepflichten quasi als Nebenprodukt seiner Hauptaufgabe. Und noch ein zweiter Aspekt wurde von den Beteiligten immer wieder erwähnt: Es ist mehr Transparenz entstanden. Denn jeder Sachbearbeiter kann – ganz anders als früher – jederzeit nachsehen und nachvollziehen, was die Meldezentrale eigentlich aus „seiner“ Meldung gemacht hatte und wie diese Meldung dort eingeschätzt und bewertet worden war.
Es sind solche Aspekte, die bei der Entwicklung und Weiterentwicklung polizeilicher Informationssysteme, gerade auch mit Blick auf die von allen Seiten beklagte Vielfachbelastung der Mitarbeiter in der Polizei, in Zukunft noch mehr Beachtung erhalten sollten.
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